100 lat pierwszej polskiej ustawy o spółdzielniach
Niemal sto lat temu, w dniu 29 października 1920 r., Sejm Ustawodawczy Rzeczypospolitej uchwalił ustawę o spółdzielniach. Była to, według zgodnej opinii historyków i prawników, jedna z najlepszych i najnowocześniejszych takich regulacji w Europie w tamtym czasie i właśnie dzięki niej w znacznym stopniu mógł zaistnieć bujny rozwój spółdzielczości w Polsce w okresie dwudziestolecia międzywojennego. A trzeba pamiętać, że proces tworzenia ustawy przebiegał w niezwykle dramatycznym czasie dla młodego państwa polskiego, gdy niemal na wszystkich granicach toczyły się wojny, gospodarka była zdezorganizowana, szalała inflacja, trwały głębokie dysproporcje rozwoju obszarów dawnych zaborów, obowiązywały w nich odmienne systemy prawne, a w całym społeczeństwie – choć przesiąkniętym ogromnym entuzjazmem z odzyskania niepodległości – istniały głębokie podziały ideowe i polityczne. Tym bardziej więc godny podziwu jest fakt szybkiego przyjęcia nowej ustawy o spółdzielniach, a z okazji jubileuszu warto przypomnieć, jak doszło do jej powstania.
Spółdzielczość na ziemiach polskich, tak jak w większości państw europejskich, tworzyła się w XIX wieku, a więc w okresie rozbiorów naszego kraju. Za pierwszą polską spółdzielnię, a raczej zorganizowaną formę współdziałania gospodarczego przypominającą współczesne spółdzielnie, uważa się Hrubieszowskie Towarzystwo Rolnicze Ratowania się Wspólnie w Nieszczęściach założone w 1816 r. przez Stanisława Staszica. „Prawdziwe” spółdzielnie zaczęły powstawać pół wieku później – do najstarszych zaliczane są z obszaru zaboru pruskiego Towarzystwo Pożyczkowe dla Przemysłowców miasta Poznania (1861), z Królestwa spółdzielnia warszawska spożywców „Merkury” (1869), a z Galicji kasa zaliczkowa (bank spółdzielczy) w Brzeżanach (1864); dla tego ostatniego zaboru najbardziej reprezentatywne okazały się jednak nieco młodsze wiejskie spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe zwane później Kasami Stefczyka, tworzone od 1890 r. Wtedy też pojawiły się spółdzielnie mieszkaniowe: za pierwszą na ziemiach polskich, choć nie w pełni typową, uchodzi poznańskie Towarzystwo „Pomoc” (1890), ale wkrótce po nim pojawiły się typowe już spółdzielnie mieszkaniowe – w Bydgoszczy, Tczewie, Gnieźnie i innych miastach Wielkopolski i Pomorza. Przed pierwszą wojną światową ujawniły się też nieliczne inicjatywy mieszkaniowe o charakterze spółdzielczym w Galicji, w tym najbardziej znane krakowskie Powszechne Towarzystwo Budowy Domów Mieszkalnych i Domów Robotniczych, czy Towarzystwo Budowlane Urzędniczek Pocztowych jako pierwsza spółdzielnia kobieca. Na terenie zaboru rosyjskiego, poza kilkoma pojedynczymi próbami zakładania, takich spółdzielni w praktyce nie było.
3500 spółdzielni na terenie zaborów
W okresie rozbiorowym spółdzielczość rozwijała się więc w każdej części podzielonej Polski własnym nurtem, w oparciu o odrębne, obowiązujące w nich legislacje zgodne z ustawodawstwem państw zaborczych.
Najkorzystniejsze ramy prawne istniały w zaborze pruskim i w Galicji – ustawy spółdzielcze jeszcze z lat 60. i 70. XIX wieku zaprojektowane zgodnie z liberalnymi ideami Hermanna Schulze-Delitzscha, a dające dobre podstawy do rozwoju spółdzielni różnych typów. W Prusach taka regulacja przyjęta została już w 1867 r., a w 1889 r. dokonano jej reformy, wprowadzając m. in. instytucję obowiązkowej lustracji spółdzielni. Niemniej, zwłaszcza we wcześniejszym okresie, spółdzielnie rejestrowano często na podstawie innych ustaw – wspomniana „Pomoc” np. miała status spółki z o. o., ale już spółdzielnia w Bydgoszczy zarejestrowana została zgodnie z niemieckim prawem jako „spółdzielnia z ograniczoną odpowiedzialnością”. Podobnie było w Austrii, a w więc i w podległej jej Galicji – tu od 1873 r. obowiązywała sprzyjająca rozwojowi spółdzielczości Ustawa o stowarzyszeniach zarobkowych i gospodarczych, która wprowadziła m. in. znaczne ułatwienia w rejestracji spółdzielni.
Najtrudniejsza sytuacja panowała bez wątpienia z zaborze rosyjskim – Królestwie, w którym po upadku Powstania Styczniowego życie społeczne i polityczne poddane zostało bezwzględnej kontroli i represjom. Spółdzielnie traktowano zasadniczo w taki sam sposób jak wszelkie organizacje, a więc podporządkowane były wszelkim stosowanym wobec nich restrykcjom. Obowiązywał je skomplikowany i długotrwały proces rejestracji i poddane były de facto nadzorowi policyjnemu. Dopiero po liberalizacji wywołanej rewolucją 1905 r., uznane zostało prawo obywateli do stowarzyszania się – powołano Gubernialne Urzędy ds. Stowarzyszeń, co znacznie ułatwiło tworzenie spółdzielni i zaowocowało prawdziwą eksplozją inicjatyw założycielskich i szybkim rozwojem ruchu, zwłaszcza spółdzielni spożywców.
Tuż przed pierwszą wojną światową na terenie trzech zaborów działało łącznie ok. 3 500 spółdzielni różnych typów liczących niespełna
3 mln członków, w tym ok. 1 800 w Galicji z ponad 1,6 mln członków, ok. 1 400 w Królestwie zrzeszających ponad pół miliona osób i przeszło 300 w zaborze niemieckim o 160 tysięcznej rzeszy członkowskiej.
Konferencja Przewodników Polskiej Kooperacji
Taka też sytuacja w zakresie spółdzielczej legislacji – funkcjonowania spółdzielni w trzech odmiennych reżimach prawnych w różnych częściach kraju – panowała w latach pierwszej wojny światowej, przez którą polskie spółdzielnie przeszły zresztą stosunkowo obronną ręką, i bezpośrednio po odzyskaniu niepodległości w 1918 r. Zanim to jeszcze jednak nastąpiło, w końcowym okresie wojny, gdy większość ziem polskich znalazła się w strefie kontrolowanej przez mocarstwa centralne, a wizja niepodległości była coraz bardziej realna, spółdzielcy coraz śmielej podejmowali temat roli i organizacji spółdzielczości w odrodzonej ojczyźnie.
Najpełniej dało się to odczuć podczas I Konferencji Przewodników Polskiej Kooperacji obradującej w Lublinie w dniach 7-9 lutego 1918 r. Wszyscy uczestnicy reprezentujący organizacje spółdzielcze z trzech zaborów byli przekonani, że rola spółdzielczości winna być kluczowa, a jej organizacja sprawna i zintegrowana na terenie całego kraju. Jasne więc było, że taka spółdzielczość wymagać będzie dobrego, sprzyjającego jej rozwojowi prawa. Prawu temu poświęcono nawet odrębny punkt w dyskusji plenarnej pierwszego dnia obrad, która ujawniła zresztą wiele kontrowersji wokół poszczególnych aspektów prawnych. Ostatecznie w Uchwałach Konferencji znalazło się dość ogólne, choć niezmiernie ważne stwierdzenie, że „Konferencja uznaje pilną potrzebę ogólnego prawa spółkowego [tj. spółdzielczego] dla wszystkich kooperatyw, opracowanego w porozumieniu z przedstawicielami polskiego ruchu spółdzielczego”. Znamienny jest fakt, że wśród osobistości, które stworzyły bądź przyczyniły się do uchwalenia już wkrótce pierwszej polskiej ustawy o spółdzielniach, było wielu uczestników i prelegentów lubelskiej konferencji i znaczna część jej postulatów została wzięta pod uwagę przy projektowaniu nowego prawa.
Niemal natychmiast po odzyskaniu niepodległości przystąpiono do tworzenia nowej, ogólnokrajowej legislacji, a stało się to zadaniem Sejmu Ustawodawczego, wyłonionego po wyborach przeprowadzonych już pod koniec stycznia 1919 r.
Warto pamiętać, że przyjmowane wówczas akty prawne dotyczące spraw pracy i socjalnych, reformy rolnej czy Konstytucja Marcowa z 1921 roku – należały do najnowocześniejszych podówczas przykładów legislacji społecznej i gospodarczej w Europie, i wpisywały się doskonale w ówczesną atmosferę i tendencje przeprowadzenia głębokich reform i modernizacji kraju. Tak też było z ustawą o spółdzielniach, a sprzyjał temu fakt, że wśród polityków na wysokich stanowiskach ministerialnych czy w Sejmie, wśród wybitnych naukowców-specjalistów z różnych dziedzin prawa, było wielu dawnych i aktualnie zaangażowanych spółdzielców. Niektórzy z nich, jak wspomniano wcześniej, byli aktywnymi uczestnikami konferencji w Lublinie i dobrze pamiętali tamtejszą dyskusję. Wielu też wywodziło się z Galicji, która – posiadając znaczną autonomię w ramach Monarchii Austro-Węgierskiej i dając w czasach zaborów największe możliwości awansu Polakom w służbie państwowej – stała się „kuźnią” kadr urzędniczych w II Rzeczypospolitej. Znali więc oni dobrze austriackie i niemieckie rozwiązania prawne dla spółdzielni i to one wywarły znaczny wpływ na kształt przyszłego polskiego prawa spółdzielczego.
Spółdzielczość i jej sojusznicy
Jako że początkowo nie było żadnego resortu wyznaczonego do spraw spółdzielczości (wydziały kooperatyw istniały aż w pięciu ministerstwach!), pierwsze prace nad nową ustawą podjęto w Ministerstwie Pracy i Opieki Społecznej już na początku 1919 r. – ten projekt szybko odrzucono jednak jako zbyt „jednostronny” i dalsze prace nad nim powierzono Ministerstwu Skarbu, odpowiadającemu odtąd za sprawy spółdzielczości. Urzędnicy tego ministerstwa – dr Bronisław Kuśnierz i Janusz Kwieciński wraz z Janem Namitkiewiczem, wybitnym znawcą prawa handlowego reprezentującym resort sprawiedliwości – przygotowali koncepcję nowej ustawy, którą przekazano jako ankietę do oceny środowiskom spółdzielczym.
W czerwcu 1919 r. odbyły się trzydniowe konsultacje z udziałem przedstawicieli głównych związków spółdzielczych oraz zainteresowanych ministerstw. Powołana też została komisja, której przewodniczył prof. Stanisław Wróblewski, znany teoretyk prawa z Uniwersytetu Jagiellońskiego, która, uwzględniając wyniki konsultacji, przygotowała właściwy projekt. W pracach i dyskusjach nad ustawą dużą rolę odegrał też dr Franciszek Stefczyk, twórca systemu wiejskich kas oszczędnościowo-kredytowych w Galicji, stojący wtedy na czele Spółdzielczego Instytutu Naukowego, ale i pełniący odpowiedzialne funkcje państwowe.
Warto także pamiętać o Stanisławie Wojciechowskim, jednym z ojców polskiej spółdzielczości spożywców, przyszłym prezydencie RP, a w tym czasie ministrze spraw wewnętrznych, który choć bezpośrednio nie uczestniczył w przegotowaniu ustawy o spółdzielniach, zaangażowany był w wiele innych prac legislacyjnych, m. in. nad systemem samorządów terytorialnych czy nad Konstytucją Marcową i bliska mu z pewnością była również nowa regulacja spółdzielcza. Resortem rolnictwa kierował w tym okresie inny wybitny spółdzielca Zygmunt Chmielewski, ministrem sprawiedliwości był Leon Supiński, jeden z założycieli Towarzystwa Kooperatystów, ministrem aprowizacji Stanisław Śliwiński, przed laty działacz spółdzielczości rolniczej w Królestwie. Związki ze spółdzielczością wiejską miał też minister skarbu państwa w rządzie Leopolda Skulskiego, a później premier Władysław Grabski. Przy takich sojusznikach i wielu innych zaangażowanych w tę sprawę, trudno się dziwić, że przygotowanie i uchwalenie nowej ustawy stało się priorytetem politycznym.
Komisja pracowała szybko i sprawnie. Ostateczna wersja projektu ustawy wraz z uzasadnieniem do niego, napisanym przez dwóch prawników dr. Bronisława Kuśnierza i dr. Bronisław Hełczyńskiego (po II wojnie światowej obydwaj stali się ważnymi działaczami emigracyjnymi związanymi z Rządem RP na uchodźstwie), zgodnie z ówczesnymi wymogami musiała zostać zaopiniowana przez międzydzielnicową komisję prawników, a następnie, w dniu 11 listopada 1919 r. przedłożona została Sejmowi Ustawodawczemu. Jej referentem w Parlamencie był kolejny wybitny spółdzielca i działacz państwowy dr Ernest Adam, wcześniej prezes lwowskiego Związku Stowarzyszeń Zarobkowych i Gospodarczych. Uchwalona została po niecałych 12 miesiącach, w dniu 29 października 1920 r., a zaczęła obowiązywać od dnia 1 stycznia 1921 r.
40 lat funkcjonowania
Należy podkreślić, że ustawa, zgodnie z ogólnie przyjętymi (choć wówczas jeszcze nieskodyfikowanymi) zasadami spółdzielczymi, zapewniała demokratyczny charakter i niezależność spółdzielni od państwa, niemniej z drugiej strony powoływała szczególny organ rządowy, Radę Spółdzielczą przy ministrze skarbu, mającą być łącznikiem między spółdzielczością a państwem, której członkowie reprezentowali zarówno organizacje spółdzielcze, jak i władze państwowe. Biuro Rady zaczęło funkcjonować jeszcze przed wejściem z życie nowego prawa, w dniu 11 grudnia 1920 r., a jego pierwszym przewodniczącym został Janusz Kwieciński, wyższy urzędnik Ministerstwa Skarbu.
Ustawa, jak podkreślano, miała charakter „wolnościowy” – nawet jeśli dość szczegółowo regulowała wiele aspektów funkcjonowania spółdzielni, czyniła to warunkowo, zawierając często formułę „o ile statut nie stanowi inaczej”, a więc pozostawiając je de facto do wewnętrznych regulacji statutowych poszczególnych spółdzielni. Odnosiła się też generalnie do wszystkich typów spółdzielni, nie wyróżniając żadnego z nich. Miała więc zastosowanie także do spółdzielni mieszkaniowych, które coraz bujniej zaczęły powstawać w II Rzeczypospolitej, zwłaszcza w Warszawie. Niewielkie poprawki o charakterze technicznym wprowadzono do ustawy w latach 1922 i 1923, bardziej zasadnicza nowelizacja nastąpiła w 1934 r. A obowiązywała ona formalnie aż do czasu przyjęcia przez Sejm PRL ustawy z dnia 17 lutego 1961 r. o spółdzielniach i ich związkach, choć oczywiście po II wojnie światowej została znacznie zdeformowana.
Warto też pamiętać, że ustawa z 1920 r. regulowała działalność nie tylko spółdzielni, ale i związków rewizyjnych spółdzielni. Przynależność do związków nie była jednak obligatoryjna, nie było też ustalonego „katalogu” związków, tworzone były one przez same spółdzielnie, a liczba ich zmieniała się przez cały okres dwudziestolecia. Jeśli chodzi o spółdzielnie mieszkaniowe, to początkowo te z terenu byłego zaboru niemieckiego dołączały się zwykle do Związku Spółdzielni Zarobkowych i Gospodarczych w Poznaniu. Spółdzielnie lokatorskie nurtu „robotniczego” z pozostałych terenów wiązały się najchętniej z najbliższym jej ideowo ruchem „społemowskim”– ze Związkiem Polskich Stowarzyszeń Spożywców (później Związek Spółdzielni Spożywców RP „Społem”), który utworzył nawet w swojej strukturze „Instruktoriat Mieszkaniowy”. Natomiast znaczna część drobnych spółdzielni własnościowych pozostawała poza związkami. W tych przypadkach funkcje związku rewizyjnego wobec nich sprawowała, zgodnie z ustawą, Rada Spółdzielcza.
Przez krótki czas istniały też Związek Spółdzielni Budowlanych i Związek Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowych Urzędników Państwowych. Ostatecznie, w wyniku wzrastającej świadomości samych spółdzielców odnośnie konieczności posiadania jednego silnego związku, oraz działań władz państwowych, po przejściowym okresie istnienia Związku Rewizyjnego Spółdzielni Mieszkaniowych i Mieszkaniowo-Budowlanych (1932-1934), ukonstytuował się Związek Spółdzielni i Zrzeszeń Pracowniczych, który poza mieszkaniowymi, zrzeszał także pracownicze spółdzielnie oszczędnościowo-pożyczkowe oraz spółdzielnie pracy. Jego prezesem został Teodor Toeplitz, działacz PPS, jeden z twórców WSM, należący do najbardziej prominentnych postaci przedwojennej spółdzielczości polskiej i ruchu reformy mieszkaniowej. Po jego śmierci spółdzielczość mieszkaniową reprezentował w zarządzie dr Jan Niezgoda, działacz żoliborskiego Mieszkaniowo-Budowlanego Stowarzyszenia Spółdzielczego Oficerów. To właśnie temu związkowi zawdzięczamy najbardziej kompletne statystyki spółdzielni mieszkaniowych z końca lat 30. XX wieku. Ale to już jest zupełnie inna historia.
dr Adam Piechowski
były Dyrektor Spółdzielczego
Instytutu Badawczego
w Krajowej Radzie Spółdzielczej,
historyk spółdzielczości